Skupka-prestizh.ru

Документы и юриспруденция
0 просмотров
Рейтинг статьи
1 звезда2 звезды3 звезды4 звезды5 звезд
Загрузка...

Оценка налоговых расходов методы и источники

Методы учета доходов и расходов

Законодательство предусматривает два метода учета доходов и расходов для целей налогообложения прибыли: метод начисления и кассовый метод. Расскажем подробно о каждом из них.

Законодательство предусматривает два метода учета доходов и расходов для целей налогообложения прибыли: метод начисления и кассовый метод. Расскажем подробно о каждом из них.

Метод начисления

Если организация применяет метод начисления, то доходы следует включать в расчет налоговой базы по налогу на прибыль в периоде их возникновения, а расходы — в периоде, к которому они относятся.

Подтвердить период получения дохода или возникновения расхода могут документы: договоры с контрагентами, акты и т п. По общему правилу так следует поступать вне зависимости от фактического поступления или выплаты денежных средств (п. 1 ст. 271, п. 1 ст. 272 НК РФ).

Обратите внимание: порядок признания некоторых доходов и расходов отличается от общеустановленного правила.

Так, например, расходы на приобретение сырья и материалов, используемых в производстве товаров (работ, услуг), признаются на дату передачи сырья и материалов в производство и их использования, а расходы на приобретение инструментов, инвентаря, приборов, спецодежды — списываются в расходы на дату передачи в эксплуатацию (п. 1, п. 5 ст. 254, п. 2 ст. 272 НК РФ). Напомним, что правила признания отдельных видов доходов и расходов при методе начисления содержатся в статьях 271, 272 НК РФ.

Также в особом порядке учитываются расходы, относящиеся к нескольким отчетным или налоговым периодам. Такие расходы нужно распределить и списывать равными частыми. Срок списания может быть установлен, например, исходя из условий договора с контрагентом (п. 2 ст. 271, п. 1 ст. 272 НК РФ).

Пользуйтесь всеми возможностями Контур.Экстерна

Кассовый метод

При кассовом методе доходы следует признавать в периоде их получения, а расходы в периоде их оплаты. Днем получения дохода является день получения денег в кассу или поступления на расчетный счет, а также день получения аванса (п. 2 ст. 273 НК РФ). В свою очередь, расходы при кассовом методе нужно признавать в день выплаты денег из кассы, списания с расчетного счета или выбытия имущества (п. 3 ст. 273 НК РФ).

При этом некоторые виды доходов и расходов при применении кассового метода должны учитываться по специальным правилам. Так, например, расходы на сырье и материалы могу быть учтены при расчете налога на прибыль только после того как они будут оплачены, списаны в производство и использованы на конец отчетного месяца (п. 5 ст. 254, подп. 1 п. 3 ст. 273 НК РФ). Напомним, что порядок признания отдельных доходов и расходов при использовании метода начисления установлен статьей 273 НК РФ.

В отличие от метода начисления кассовый метод могут применять не все организации.

Во-первых, действующим законодательством установлен лимит выручки. Так, применять кассовый метод могут организации, чья средняя выручка за четыре прошедших квартала не превышает 1 млн руб. Единственным исключением являются участники проекта «Сколково»: на них указанное ограничение не распространяется.

Во-вторых, установлен перечень лиц, которые не могут применять кассовый метод вне зависимости от размера выручки. К ним, в частности, относятся:

  • банки;
  • кредитные потребительские кооперативы;
  • микрофинансовые организации;
  • контролируемые лица иностранных организаций;
  • организации, владеющие лицензиями на пользование участком новых морских месторождений;
  • организации-операторы новых морских месторождений;
  • участники простых и инвестиционных товариществ;
  • участники договоров доверительного управления (п. 1, 4 ст. 273, п. 1 ст. 275.2 НК РФ).

Оценка налоговых расходов методы и источники

Проблема предоставления налоговых льгот и определения величины налоговых расходов является дискуссионной, но недостаточно исследованной в российской теории и практике налогообложения. В частности, не существует определения налоговых расходов в бюджетном и налоговом законодательстве, отсутствуют теоретические исследования относительно форм налоговых расходов, их содержания, методов формирования; не разработаны критерии их оценки; не определено, какое место в бюджетном процессе отведено налоговым расходам; не разработаны формы отчетности, демонстрирующие динамику налоговых расходов в разрезе возможных критериев их предоставления; не установлено критическое значение налоговых расходов по отношению к макроэкономическим показателям.

С 2012 г. о налоговых расходах постоянно упоминает Минфин России в основных направлениях налоговой политики на очередной год, констатируя факт наличия таких расходов и представляя информацию об их величине по видам налогов. Минфин России озабочен необходимостью повышения открытости данных в соответствии с задачами, определенными в Государственной программе «Управление общественными финансами», а также ростом выпадающих доходов бюджета, сумма которых за 2011-2013 гг. увеличилась в 1,3 раза — с 1 491,5 млрд руб. до 1 930,5 млрд руб., что привело к их увеличению по отношению к ВВП с 2,7 % до 2,9 % [3]. Все эти обстоятельства активизировали дискуссию о налоговых расходах в отечественной науке [1, 2, 4, 5, 6].

Минфин России под налоговыми расходами понимает выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные применением налоговых льгот и иных инструментов (преференций), установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах [3]. И.А. Майбуров трактует налоговые расходы как «упущенные налоговые доходы бюджетной системы в связи с применением законодательством различных отклонений от нормативной структуры налогов, которые при этом обеспечивают какие-либо преимущества определенным видам деятельности или группам налогоплательщиков» [1, с. 77]. Созвучны этому определению позиция Т.А. Малининой, которая выделила ряд характерных признаков налоговых расходов:

— это упущенные налоговые доходы, которые приводят к снижению доходов бюджета;

— возникают из установленных налоговых льгот и освобождений относительно базовой (нормативной) структуры налогов;

— служат для реализации целей социально-экономической политики государства;

— являются альтернативой прямым государственным расходам [2, с. 40].

И.А. Майбуров, соглашаясь с Т.А. Малининой, видит первые два признака действительно необходимыми для идентификации налоговых расходов, но последние два он считает избыточными. Совершенно обоснованно И.А. Майбуров предлагает еще один признак — это идентификация налоговых расходов с определенными видами экономической деятельности или группами налогоплательщиков, что позволяет включить в анализ базовую и нормативную структуру налогов. Под базовой структурой налога понимается совокупность элементов налогообложения, не создающая преимуществ для определенных категорий налогоплательщиков или видов деятельности. Нормативная структура налога — это совокупность элементов налога и отклонений от них, адаптированная к практической реализации национальной системы налогового администрирования. Если базовая структура налога должна демонстрировать однозначность и универсальность ее восприятия для разных стран, то нормативная структура призвана отражать национальную специфику применения налога. Такое разграничение позволяет адаптировать теоретические базовые конструкции налогов к сложившимся национальным практикам их применения [2, с. 75-76].

Этот аспект исследования имеет отношение и к налоговой политике страны, и к налоговому администрированию. Установление налоговых льгот и иных преференций для юридических и физических лиц, несомненно, является важным фактором социально-экономической политики государства, не только связывающим ее налоговую и бюджетную составляющие, но и определяющим выбор между ними исходя из издержек администрирования налоговых преференций и субсидий. Налоговые льготы и субсидии преследуют общую цель — изменить поведение хозяйствующих субъектов в той сфере деятельности, которая прямо (через субсидии или расходы бюджета) или косвенно (через налоговые льготы или выпадающие доходы бюджета) субсидируется государством. Предоставление налоговых льгот и субсидий домохозяйствам обеспечивает более справедливое распределение доходов. Исходя из общих целей налоговых льгот и субсидий в социально-экономической политике государства В.Г. Пансков предлагает совокупность налоговых льгот и иных преференций, установленных Налоговым кодексом РФ, называть налоговыми субсидиями [4, с. 16]. С точки зрения достигаемых целей такой подход возможен, но с учетом механизма администрирования, влияния на экономику и отражения в бюджете различия между налоговыми льготами и субсидиями существенны (табл. 1).

Субсидии являются более гибким и адресным инструментом, тогда как налоговые льготы по общему правилу не могут носить индивидуального характера. Субсидирование характеризуется большей избирательностью, чем стимулирование через налоговую систему. Налоговые льготы оказываются предпочтительными, когда важнее максимизировать число лиц, которым предназначена та или иная мера государственной поддержки, нежели минимизировать число избыточных требований на предоставление льготы.

Функционально-экономическая характеристика налоговых льгот и субсидий

Какими методами учитывать доходы и расходы по налогу на прибыль

Существует два метода учета доходов и расходов при расчете налога на прибыль:

Выбранный метод налогового учета устанавливается на весь налоговый период (год). Закрепите его в учетной политике для целей налогообложения . Таковы требования статьи 313 Налогового кодекса РФ.

Выбор метода

При выборе метода учета доходов и расходов организации должны руководствоваться ограничениями , установленными пунктом 1 статьи 273 Налогового кодекса РФ.

Совет: чтобы сблизить бухгалтерский и налоговый учет, для учета доходов и расходов при расчете налога на прибыль выберите метод начисления. Тогда моменты признания доходов и расходов в бухучете и при расчете налога на прибыль в большинстве случаев совпадут (п. 5 ПБУ 1/2008, п. 1 ст. 271, п. 1 ст. 272 НК РФ).

Однако и при применении метода начисления могут возникнуть временные разницы, связанные с различиями в моментах признания доходов и расходов. Дело в том, что некоторые виды доходов и расходов отражаются в налоговом учете в особом порядке (п. 4 ст. 271 и п. 7 ст. 272 НК РФ). Например, дивиденды, начисленные в пользу организации, в бухучете включаются в состав доходов на дату принятия решения об их распределении (п. 7 и 16 ПБУ 9/99), в налоговом учете – на дату поступления средств (п. 1 ст. 250, подп. 2 п. 4 ст. 271 НК РФ). Что же касается расходов, то, например, подъемные или компенсации за использование личных автомобилей для служебных целей в бухучете отражаются в момент их начисления сотруднику (п. 18 ПБУ 10/99), а в налоговом учете – на дату выплаты денежных средств (подп. 4 п. 7 ст. 272 НК РФ).

Ограничения кассового метода

Кассовый метод признания доходов и расходов могут применять организации, у которых в среднем за предыдущие четыре квартала выручка от реализации товаров (работ, услуг) без НДС не превысила 1 000 000 руб. за квартал. При этом размер выручки от реализации определяется по правилам статьи 249 Налогового кодекса РФ (см. Как оценить в налоговом учете выручку от реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав) ). Внереализационные доходы (ст. 250 НК РФ) в расчет не включаются.

При этом участники проекта «Сколково» , воспользовавшиеся правом вести упрощенный учет доходов и расходов в порядке, установленном главой 26.2 Налогового кодекса РФ, имеют право применять кассовый метод независимо от размера выручки от реализации (п. 1 ст. 273 НК РФ).

Возможность применения кассового метода признания доходов и расходов не распространяется на участников договоров доверительного управления имуществом или простого товарищества (п. 4 ст. 273 НК РФ).

Пример расчета средней квартальной выручки в целях применения кассового метода по налогу на прибыль

За 2015 год выручка от реализации товаров в ООО «Торговая фирма «Гермес»» составила:

  • I квартал – 400 000 руб.;
  • II квартал – 1 100 000 руб.;
  • III квартал – 900 000 руб.;
  • IV квартал – 800 000 руб.

Все суммы приведены без учета НДС.

Средняя квартальная выручка составила:
(400 000 руб. + 1 100 000 руб. + 900 000 руб. + 800 000 руб.) : 4 кв. = 800 000 руб./кв.

Поскольку в среднем за четыре предыдущих квартала выручка организации от реализации товаров не превысила 1 000 000 руб., «Гермес» может применять в 2016 году кассовый метод.

Совет: если размер выручки близок к уровню, при котором использование кассового метода невозможно, или организация планирует заняться совместной деятельностью, в учетной политике лучше изначально утвердить метод начисления. Если в течение года средняя квартальная выручка превысит 1 000 000 руб. или организация вступит в простое товарищество, ей придется принудительно перейти на метод начисления (п. 4 ст. 273 НК РФ). В этом случае все доходы и расходы нужно будет пересчитать с начала года в соответствии с этим методом.

Ситуация: может ли вновь созданная организация выбрать кассовый метод признания доходов и расходов при расчете налога на прибыль? Организация не является участником договора простого товарищества (договора доверительного управления имуществом) .

Положениями Налогового кодекса РФ не предусмотрено ограничений для применения вновь созданными организациями кассового метода (п. 1 ст. 273 НК РФ). Условие же о том, что выручка от реализации не должна превышать 1 000 000 руб., в случае начала деятельности полностью соблюдается. Такой показатель у вновь созданных организаций равен нулю. Такой же позиции придерживается и налоговое ведомство (см., например, письмо УМНС России по г. Москве от 8 июля 2002 г. № 26-12/31553).

Ситуация: как определить выручку от реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав) для целей применения кассового метода учета доходов и расходов: с учетом доходов, не облагаемых налогом на прибыль, или без?

В состав выручки включайте все доходы от реализации.

Кассовый метод признания доходов и расходов могут применять организации, у которых в среднем за предыдущие четыре квартала выручка от реализации товаров (работ, услуг) без НДС не превысила 1 000 000 руб. за квартал (п. 1 ст. 273 НК РФ). В налоговом учете выручка от реализации равна сумме всех поступлений (в денежной и натуральной форме) за реализованные товары (работы, услуги, имущественные права) (п. 2 ст. 249 НК РФ). В выручку не включаются НДС и акцизы, предъявленные покупателю (п. 1 ст. 248 НК РФ). Других ограничений в отношении формирования выручки от реализации Налоговый кодекс РФ не содержит. Следовательно, при определении права применения кассового метода учета доходов и расходов в выручку от реализации товаров (работ, услуг) нужно включить и доходы, не облагаемые налогом на прибыль.

Налог на прибыль: чем метод начисления отличается от кассового метода

Для правильного расчета налога на прибыль недостаточно знать, какие поступления считаются доходом, а какие траты — расходом. Бухгалтер должен правильно определить, когда именно поступившие средства становятся доходом и увеличивают базу по налогу на прибыль, и когда произведенные затраты можно назвать налоговым расходом. А зависит это от применяемого метода учета доходов и расходов.

Метод начисления

Основное правило метода начисления — учет доходов и расходов не связан с фактическим движением денежных средств. Так, датой получения дохода от реализации признается дата перехода права собственности на товары, передачи результатов выполненных работ, оказанных услуг (п. 1 ст. 39, п. 3 ст. 271 НК РФ). Для бухгалтера это означает, что выручку для целей налога на прибыль нужно учесть уже на дату отгрузки товара (дату подписания акта выполненных работ или дату оказания услуг) даже в том случае, если реальная оплата от покупателя (заказчика) еще не поступила. Другими словами, налогом на прибыль в данном случае облагается «бумажная» выручка, а не фактическая. Внереализационные доходы также в большинстве своем учитываются при налогообложении прибыли вне зависимости от фактического поступления денег. Например, суммы штрафов и санкций включаются в доходы на дату их признания должником или вступления в силу соответствующего решения суда (пп. 4 п. 4 ст. 271 НК РФ). А доходы от доверительного управления имуществом увеличивают базу по налогу на прибыль на последний день отчетного периода, даже если фактически еще не получены (пп. 5 п. 4 ст. 271 НК РФ).

В качестве своеобразной компенсации за такую несправедливость Налоговый кодекс разрешает и расходы учитывать в том отчетном (налоговом) периоде, к которому они относятся, независимо от фактической выплаты денег или иной формы оплаты (п. 1 ст. 272 НК РФ). То есть, «бумажные» доходы уменьшаются на такие же «бумажные» расходы. Например, для того, чтобы включить в расходы стоимость услуг производственного характера достаточно подписать соответствующий акт — дожидаться перечисления денег поставщику услуг не нужно (п. 2 ст. 272 НК РФ). Точно также — по начисленным суммам — включается в расходы оплата труда сотрудников и суммы налогов (п. 4 и пп. 1 п. 7 ст. 272 НК РФ)

Исключения и особенности

Однако, как и из любого правила, из этого алгоритма есть исключения. Так, некоторые внереализационные доходы включаются в налоговую базу только после фактического поступления средств. Например, на дату поступления денег учитываются дивиденды, безвозмездно полученные деньги (пп. 2 п. 4 ст. 271 НК РФ). Фактическое перечисление денег необходимо и для учета расходов по договорам страхования (п. 6 ст. 272 НК РФ).

Есть еще две важных особенности, о которых необходимо помнить бухгалтеру организации, применяющей метод начисления.

Во-первых, в некоторых случаях доходы и расходы нельзя учесть единовременно — Налоговый кодекс требует распределить их равномерно. Это делается в двух случаях. Если заключен договор, доходы по которому должны поступать в течение нескольких отчетных периодов, а поэтапная поставка (сдача) товаров (работ, услуг) не предусмотрена. (Ярким примером такой ситуации является получение арендодателем арендной платы по договору, заключенному на несколько лет. В такой ситуации и доходы, и расходы по договору нужно распределять равномерно (абз. 3 п. 1 ст. 272 НК РФ)). И если заключена сделка, условия которой сформулированы так, что связь между доходами и расходами нельзя определить четко. Например, подписан контракт на оказание консультационных услуг по планированию деятельности предприятия в течение нескольких лет. Расходы по такому контракту тоже потребуется учитывать расходы равномерно (абз. 1 п. 2 ст. 272 НК РФ).

Читать еще:  Коэффициент финансовой независимости, формулы и анализ

Во-вторых, при методе начисления расходы на производство и реализацию, понесенные в отчетном (или налоговом) периоде, требуется разделять на прямые и косвенные (п. 1 ст. 318 НК РФ). Косвенные расходы в полном объеме учитываются в текущем периоде, а прямые относятся на расходы лишь в части, которая приходится на реализованную в этом отчетном периоде продукцию*. Соответственно для определения этой части необходимо оценить остаток незавершенного производства, готовой продукции и отгруженных товаров. Подробные правила такой оценки приведены в ст. 319 НК РФ.

При этом перечень прямых расходов налогоплательщик должен самостоятельно закрепить в учетной политике, выбрав их из перечня, приведенного в п. 1 ст. 318 НК РФ. К прямым расходам можно отнести, например материальные затраты, расходы на оплату труда сотрудников, занятых непосредственно в производстве товаров (работ, услуг), амортизацию по ОС, используемым непосредственно в производстве.

Кассовый метод

Совсем иначе обстоит дело при кассовом методе. Здесь и доходы, и расходы нельзя учесть при расчете налога до тех пор, пока не произошло фактическое движение денежных средств (иного имущества). Применять этот метод могут лишь те организации, у которых средний размер выручки за предыдущие четыре квартала не превышает 1 млн руб. за каждый квартал (п. 1 ст. 273 НК РФ). Более того, этот же лимит выручки должен сохраняться и в течение всего периода применения кассового метода. В противном случае налогоплательщику придется перейти на метод начисления, причем перейти с начала года (п. 4 ст. 273 НК РФ). При этом ни при каких условиях нельзя перейти на кассовый метод банкам и участникам договора доверительного управления имуществом или договора простого товарищества (абз. 2 п. 4 ст. 273 НК РФ). Переход на метод начисления возможен с начала года, никаких заявлений в налоговую инспекцию при этом сдавать не требуется — достаточно отразить этот факт в учетной политике (ст. 313 НК РФ).

Теперь рассмотрим более подробно суть кассового метода. Доходы при кассовом методе возникают только после фактического поступления денег на банковский счет (кассу), либо после фактического получения имущества. Также доход будет при погашении задолженности иным способом (зачет, отступное и т п.). Не очень приятной особенностью такого подхода является то, что авансы, полученные налогоплательщиком, при кассовом методе включаются в доходы в периоде их поступления на счет или в кассу (см. п. 8 Информационного письма ВАС РФ от 22.12.05 № 98).

Расходы при кассовом методе также признаются только после их фактической оплаты. При этом оплатой товара, работ, услуг и (или) имущественных прав признается прекращение встречного обязательства их приобретателя перед продавцом (п. 3 ст. 273 НК РФ). Такая формулировка кодекса приводит к тому, что авансы, уплаченные налогоплательщиком, в расходы не включаются, т.к. встречное обязательство при этом не прекращается. Это еще одна не слишком приятная особенность кассового метода.

Кроме того, в отношении отдельных видов расходов ст. 273 НК РФ устанавливает особые правила признания. Причем делает это таким образом, что даже оплаченные расходы не всегда можно учесть при налогообложении прибыли. Так, затраты на приобретение сырья и материалов учитываются в составе расходов по мере списания в производство (пп. 1 п. 3 ст. 273 НК РФ), а на амортизируемое имущество — через амортизационные отчисления (пп. 2 п. 3 ст. 273 НК РФ). А расходы на приобретение товаров для перепродажи можно учесть только по мере их реализации (пп. 3 п. 1 ст. 268 НК РФ). Таким образом, оплата для налогоплательщиков, применяющих кассовый метод, является необходимым, но не достаточным условием для учета расходов — очень часто бывает, что оплаченные расходы еще нельзя учесть, т.к. не соблюдены иные условия.

* Для организаций, чья деятельность связана с оказанием услуг, данное деление не имеет практического смысла, т.к. в расходы также будет включаться вся сумма прямых расходов (абз. 3 п. 2 ст. 318 НК РФ).

Новые требования к оценке налоговых расходов

Стали известны правила, по которым финансисты органов местного самоуправления должны проводить оценку налоговых расходов муниципального образования. Правительство установило общие требования к порядку и критериям оценки в постановлении от 22.06.2019 № 796. До 1 января 2020 года разработайте муниципальные правовые акты, которые будут регулировать проведение оценки налоговых расходов. Если вы такие акты уже приняли, приведите их в соответствие с постановлением № 796. Эту работу также нужно завершить до 1 января.

Учет, контроль и оценка налоговых расходов стали обязательными для муниципалитетов с 5 января 2019 года (Федеральный закон от 25.12.2018 № 494-ФЗ). Но единых требований к порядку и критериям оценки до сих пор не было. Муниципалитеты могли следовать лишь Методическим рекомендациям, которые Минфин довел письмом от 28.04.2018 № 23-05-07/29126а. Этот документ по-прежнему можно применять, поскольку нормам постановления № 796 он не противоречит.

Какие налоговые расходы должны оценивать органы МСУ

Льготы по местным налогам могут устанавливать федеральные, региональные и муниципальные органы власти. Последние вправе вводить дополнительные льготы и вычеты по местным налогам и предусматривать более низкие ставки по сравнению с установленными в статьях 394 и 406 НК. Органы МСУ должны проводить оценку налоговых расходов только по тем льготам, которые ввели сами. Это предусмотрено статьями 6 и 174.3 БК.

Не оценивайте налоговые расходы, которые возникают в результате применения льгот по местным налогам, предусмотренным на федеральном уровне. Кто и в каких случаях уплачивает земельный налог по ставке ниже 1,5 процента, установленной федеральными нормативными актами, посмотрите в таблице.

Для кого ставка земельного налога ниже 1,5 процента установлена на федеральном уровне

Земли, занятые федеральными объектами, перечисленными в пункте 4 статьи 27 ЗК (например, заповедниками,

объектами ФСБ, воинскими и гражданскими захоронениями)

Земли, на которых расположены объекты культурного наследия, водные объекты и леса, перечисленные

в подпунктах 2–4 пункта 5 статьи 27 ЗК

Организации и учреждения уголовно-исполнительной

Принадлежащие таким организациям участки, на которых расположены здания, строения и сооружения

религиозного и благотворительного назначения

Общественные организации инвалидов, в которых инвалиды и

их представители составляют не менее 80 процентов численности

Физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам

Севера, Сибири и Дальнего Востока

Участки, используемые для сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования

и промыслов малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Организации, признаваемые управляющими компаниями в

Участки, входящие в состав территории инновационного центра «Сколково» и предоставленные

(приобретенные) для выполнения возложенных на эти организации функций

Судостроительные организации, имеющие статус резидента

промышленно-производственной особой экономической зоны

Участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями производственного назначения. Эти объекты принадлежат

судостроительной организации на праве собственности и используются для строительства и ремонта судов

Участки, расположенные на территории свободной экономической зоны и используемые для выполнения договора

об условиях деятельности в СЭЗ

Организации, признаваемые фондами в соответствии

На заметку: Какую пользу муниципалитеты извлекут из оценки налоговых расходов

Налоговые расходы муниципального образования — это доходы местного бюджета, выпадающие из-за льгот и преференций по налогам и платежам. Налоговые расходы подразделяют на социальные, стимулирующие и технические. Социальные налоговые расходы необходимы для обеспечения социальной защиты населения. Стимулирующие направлены на поддержку экономической активности предпринимателей с целью увеличить доходы местного бюджета в будущем. Технические налоговые расходы уменьшают затраты налогоплательщиков, воспользовавшихся льготами, которые финансируются за счет местного бюджета.

У налоговых расходов, в отличие от прямых расходов местного бюджета, нередко нет срока действия. Муниципалитеты устанавливают льготы бессрочно, продолжают их предоставлять, когда в этом уже нет смысла. Оценка налоговых расходов поможет решить эту проблему.

Какие нормативные правовые акты утвердить

Для оценки налоговых расходов муниципального образования местная администрация разрабатывает и утверждает четыре документа.

1. Порядок формирования перечня налоговых расходов.

2. Правила формирования информации о нормативных, целевых и фискальных характеристиках налоговых расходов.

3. Порядок оценки налоговых расходов.

4. Порядок обобщения результатов оценки эффективности налоговых расходов.

Перечень налоговых расходов сформируйте в разрезе муниципальных программ и их структурных элементов, а также направлений деятельности органов МСУ, не входящих в эти программы. Укажите налоговые расходы и положения решений органа местного самоуправления, которым установлены льготы. Приведите точную ссылку на документ, которым установлены льготы. Укажите статьи, части, пункты, подпункты, абзацы. Добавьте сведения о кураторах налоговых расходов — органах МСУ, которые проводят их оценку. В перечень нужно включить все налоговые льготы, установленные решениями органа местного самоуправления. Укажите это в порядке формирования перечня налоговых расходов муниципального образования.

2 критерия используйте, чтобы оценить целесообразность налоговых расходов

Информацию о фискальных характеристиках налоговых расходов муниципального образования за отчетный финансовый год должно предоставлять местной администрации территориальное подразделение ФНС. Оно же направляет в муниципалитет сведения о стимулирующих налоговых расходах муниципального образования за шесть лет, предшествующих отчетному финансовому году.

Налоговики должны предоставить данные о льготах по местным налогам по категориям налогоплательщиков и видам льгот. Данная обязанность установлена постановлением Правительства от 12.08.2004 № 410. Укажите это в правилах формирования информации о нормативных, целевых и фискальных характеристиках налоговых расходов муниципального образования.

Как провести оценку налоговых расходов

Проводите оценку отдельно по каждому виду налоговых расходов. Оцените целесообразность налоговых расходов и их результативность.

Целесообразность налоговых расходов

Оценку целесообразности налоговых расходов проведите по двум критериям.

1. Соответствие налоговых расходов целям муниципальных программ и социально-экономической политики муниципального образования.

2. Востребованность предоставленной налоговой льготы. Ее можно определить как соотношение численности плательщиков, которые воспользовались льготой, и общей численности плательщиков за пятилетний период.

При необходимости органы МСУ могут установить и другие критерии.

Результативность налоговых расходов

Чтобы выяснить, насколько результативны налоговые расходы, проведите оценку:

  • их бюджетной эффективности;
  • совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) стимулирующих налоговых расходов.

Бюджетная эффективность. Чтобы оценить бюджетную эффективность, проведите сравнительный анализ результативности предоставления льгот и применения альтернативных механизмов достижения целей муниципальной программы или социально-экономической политики муниципального образования.

1. Рассчитайте, какие расходы возникли бы в результате применения альтернативных механизмов достижения целей. Сравните этот показатель с объемом предоставленных льгот.

2. Рассчитайте прирост показателя достижения целей муниципальной программы или целей социально-экономической политики муниципального образования на 1 руб. налоговых расходов и прирост того же показателя на 1 руб. расходов местного бюджета при применении альтернативных механизмов.

В качестве альтернативных механизмов достижения целей используйте:

  • субсидии или иные формы непосредственной финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на льготы, за счет средств местного бюджета;
  • муниципальные гарантии по обязательствам плательщиков, имеющих право на льготы;
  • изменения правового регулирования и (или) порядка контроля (надзора) в сфере деятельности налогоплательщиков, имеющих право на льготы.

Совокупный бюджетный эффект стимулирующих налоговых расходов. Оценку самоокупаемости стимулирующих налоговых расходов проведите за весь период с начала действия льгот или за пять отчетных лет. Если льгота действует более шести лет, оцените бюджетный эффект на день проведения оценки эффективности налоговых расходов. Стимулирующие налоговые расходы считаются неэффективными в случае, если совокупный бюджетный эффект принимает отрицательное значение.

Результаты оценки направьте главе муниципального образования

Как использовать результаты оценки

По итогам оценки налоговых расходов сделайте выводы о степени их эффективности. Они должны содержать ответы на три вопроса.

1. Была ли достигнута цель, ради которой муниципальное образование ввело тот или иной вид налоговых расходов?

2. Каков вклад данного вида налоговых расходов в достижение целей муниципальных программ и целей социально-экономической политики муниципального образования?

3. Существуют ли более результативные и менее затратные альтернативные механизмы достижения этих целей?

Сформулируйте рекомендации по дальнейшему применению налоговых расходов в отчете об оценке их эффективности. По каждой льготе включите в отчет:

  • ее наименование;
  • перечень налогоплательщиков — получателей льготы за отчетный год;
  • сумму недополученных доходов бюджета в результате предоставления льготы по каждому налогоплательщику;
  • показатели и расчеты бюджетной эффективности и самоокупаемости налоговых расходов;
  • вывод об эффективности налоговых расходов и предложения по установлению, сохранению, корректировке или отмене льготы.

Результаты оценки направьте главе муниципального образования. Учитывайте их при подготовке документов об основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципального образования и при разработке муниципальных программ.

ЕЛЕНА НИКОЛАЕВА, эксперт журнала «Практика муниципального управления», к. э. н.

Зачем налоговые органы проводят предпроверочный анализ и что он дает

Каждому предпринимателю ясно: если в офис явились «гости» из налоговой, нужно готовиться к доначислениям и штрафам. Обо всех нарушениях, имеющих место в организации, в ФНС знают заранее. Такую высокую эффективность работы обеспечивает предпроверочный анализ. Имея представление о том, как он проводится и какими методами пользуются инспекторы, можно предотвратить выездную проверку и защитить свой бизнес от налоговых рисков.

Что такое предпроверочный анализ: зондирование почвы

Предпроверочный анализ представляет собой комплекс мероприятий, проводимых ФНС для получения информации о налогоплательщике. Цель — выяснить, нарушает ли организация налоговое законодательство и имеет ли смысл проводить выездную проверку.

С 2014 по 2019 год частота выездных налоговых проверок сократилась в 2,5 раза [1] . Но для бизнесменов это не повод расслабляться. Проверок стало меньше, зато теперь в 98 случаях из 100 они заканчиваются выявлением нарушений, следовательно, начислением недоимок и штрафов. При этом сумма налоговых поступлений в бюджет за те же пять лет выросла почти на 70% [2] . Увеличились и средние размеры доначислений при каждой проверке.

О чем свидетельствуют все эти цифры? О том, что налоговые органы усиленно работают над повышением эффективности выездных проверок и уже достигли в этом больших успехов. Проверять все компании подряд невыгодно — это неоправданные затраты труда, времени и средств. Вместо этого ФНС с помощью специальных технологий отбирает организации, в деятельности которых с наибольшей вероятностью существуют налоговые нарушения.

Но это еще не все. Налоговики понимают, что не с каждого предприятия можно взыскать достаточно крупную сумму. Мелкие ИП редко попадают в списки кандидатов на выездную проверку. Гораздо больше ФНС интересуют представители крупного и среднего бизнеса, ведь суммы недоимок, полученных с них, порой исчисляются миллионами.

В ходе предпроверочного анализа сотрудники налоговых органов не только выясняют возможность взыскания недоимки с конкретного налогоплательщика, но и определяют приблизительную величину этой суммы. По мнению экспертов, выездную проверку вряд ли станут устраивать, если предполагаемый размер доначислений ниже 5 млн рублей [3] . Значит ли это, что компании с меньшими масштабами деятельности находятся за пределами поля зрения ФНС? Вовсе нет: налоговики продолжают наблюдать за такими организациями и проведут проверку, если сочтут необходимым.

Итак, смысл предпроверочного анализа в том, чтобы определить компании, наиболее «подходящие» для выездной проверки. Если ваша организация попала в этот список, значит, основная работа налоговиками уже проделана. Нарушения найдены, осталось только подтвердить их и составить акт. Представители ФНС уже знают, какие документы истребовать, каких результатов можно ожидать от проверки, какую примерно сумму получится взыскать с вашего предприятия. Все это им позволил выяснить предпроверочный анализ.

Методы проведения анализа перед налоговой проверкой

Каким же образом налоговым органам удается с такой точностью прогнозировать результаты проверок? Для этого используется широкий арсенал средств сбора и обработки информации о налогоплательщиках. Большое место в нем отводится компьютерным технологиям.

ФНС располагает налоговой информацией обо всех зарегистрированных юридических лицах. Компании регулярно сдают отчетность, обеспечивая налоговиков актуальными данными о своей экономической деятельности. Задача сотрудников отдела предпроверочного анализа — обработать и систематизировать эту информацию, извлечь из массы сведений необходимые, отфильтровать лишнее. Это делается в несколько этапов с помощью различных программных комплексов. На следующих стадиях отбора в ход идут ручные методы анализа. Мы рассмотрим самые популярные информационные системы и способы обработки данных о налогоплательщиках.

ПИК «ВНП-Отбор» — это первичный, наиболее грубый фильтр. Через него проходит основная масса юридических лиц, сведения о которых попадают в ФНС. Программа анализирует данные отчетности и оценивает организации по 43 критериям риска. Например:

  • на протяжении нескольких периодов в отчетности отражаются данные об убытках;
  • налоговая нагрузка слишком низкая для отрасли, в которой работает предприятие;
  • выручка растет, а налоговая нагрузка снижается.
Читать еще:  Минэкономразвития внесло в правительство проект закона о публичной нефинансовой отчетности

Каждому критерию соответствуют баллы: чем выше степень риска, тем их больше. Максимально возможное количество — 68,3 [4] . Организации, набравшие много баллов, программа рекомендует к выездной проверке.

Еще один программный комплекс, применяемый на первом этапе проведения предпроверочного анализа, — АСК НДС-3. Он находит разрывы в цепи уплаты НДС, сравнивая информацию от предприятия с аналогичными данными контрагентов. Программа обнаруживает различные схемы незаконной налоговой оптимизации.

Надстройка к этому комплексу — СУР АСК НДС (система управления рисками). Она автоматически распределяет налогоплательщиков по трем категориям:

  • группа низкого риска — предприятие регулярно платит НДС, владеет ресурсами для реальной деятельности, среди ее контрагентов нет сомнительных организаций (фирм-«однодневок» и подобных);
  • группа высокого риска — компания не платит НДС, в числе ее контрагентов обнаружены подозрительные юрлица, а ресурсов явно недостаточно, чтобы вести реальную деятельность;
  • группа среднего риска — предприятие не попадает ни в первую, ни во вторую категорию.

Однако после начальной ступени отбора сомнительных организаций по-прежнему оказывается слишком много. Чтобы обеспечить высокую точность проверок, нужен более тонкий фильтр. Поэтому предприятия, попавшие в предварительный список (те, которые набрали много баллов по программе «ВНП-Отбор» и вошли в группу высокого либо среднего риска по неуплате НДС), направляются на следующую ступень предпроверочного анализа.

Если предварительный этап отбора осуществляется полностью автоматически, то здесь в дело вступают аналитики. Правда, говорить о ручных методах не совсем правильно — все-таки и на этой стадии доля автоматизации сейчас очень высока.

Методы анализа используются разнообразные. Чтобы найти нарушения, сотрудники ФНС запрашивают информацию о подозрительной организации у банков и государственных органов, исследуют открытые источники.

Банки предоставляют налоговикам выписки из расчетных счетов предприятия, дают информацию о движениях денежных средств по ним. Сообщают и сведения об операциях контрагентов компании. Например, если выяснится, что организация регулярно переводит деньги на счет ИП, а последний перечисляет их на физическое лицо, — это наверняка вызовет подозрения в том, что сделки носят фиктивный характер. А если к тому же окажется, что у проверяемого предприятия и ИП одинаковые IP-адреса, взаимозависимость и незаконное получение налоговой выгоды будут несомненны. Насторожат ФНС и следующие факты:

  • организация не платит за коммунальные услуги, аренду офиса, не перечисляет заработную плату персоналу — словом, не проводит никаких операций, подтверждающих реальную деятельность;
  • отмечается движение средств между счетами проверяемой компании и неблагонадежных контрагентов;
  • деньги, пройдя цепочку банковских операций, возвращаются на счета организации;
  • назначения платежей не соответствуют виду деятельности.

Такие госструктуры, как ГИБДД и Росреестр, тоже помогают в проведении предпроверочного анализа выездной налоговой проверки. С их помощью ФНС может получить сведения об имуществе руководителей и собственников юрлица. Несоответствие доходов организации и связанных с ней физических лиц подтвердит подозрения налоговиков.

Что касается открытых источников, то налоговые органы заинтересуются сайтом компании, ее страницами в соцсетях, публикациями в СМИ. Руководители предприятий нередко проявляют неосторожность, когда в PR-целях или даже из обычного тщеславия используют громкие формулировки, такие как «холдинг», «корпорация», «группа компаний», оставляют в открытом доступе цифры, отражающие обороты и прибыль организации.

Возможные результаты анализа: стоит ли опасаться предпринимателю?

Итог предпроверочного анализа налоговой проверки — официальное заключение. Это документ, состоящий из следующих разделов:

  1. Информация о проверяемой организации: название, адрес и дата регистрации, сведения об учредителях и руководстве, доходах и имуществе самой компании и контролирующих ее лиц. Здесь же приводятся данные об аффилированных фирмах.
  2. Экономические показатели деятельности компании. Они рассчитываются на основе бухгалтерской и налоговой отчетности, кредиторской и дебиторской задолженности, структуры расходов и другого.
  3. Оценка налоговых рисков по критериям, приведенным в Приказе ФНС № ММ-3-06/333@ от 30 мая 2007 года [5] . К таковым относятся, в частности:
    • низкая налоговая нагрузка по сравнению с другими субъектами бизнеса, занятыми в той же отрасли;
    • убытки на протяжении нескольких налоговых периодов подряд (по данным отчетности);
    • большие суммы налоговых вычетов;
    • низкая зарплата сотрудников (по сравнению с другими организациями, работающими в этой отрасли);
    • частая смена налоговой инспекции по причине изменения адреса.
  4. Дополнительные сведения о налогоплательщике, полученные с помощью информационных систем и из открытых источников.
  5. Результаты налогового контроля — проведенных ранее выездных, камеральных и встречных проверок, анализ информации, поступившей из банков.
  6. Основная часть, где сформулированы выводы: целесообразность проведения выездной проверки, вероятность взыскания неуплаченных налогов и штрафов, их примерная сумма, перечень мероприятий ВНП и круг проверяющих лиц.

Возможно ли предсказать результат предпроверочного анализа и избежать проверки? Есть хорошие новости: это вполне реально. Чтобы не попасть в список кандидатов на проверку, нужно заблаговременно навести порядок в делах и сократить риски. В этом помогут специалисты по налоговому консалтингу. Они проанализируют деятельность компании и найдут то, что может привлечь внимание налоговиков. После устранения таких слабых мест можно не бояться предпроверочного анализа: выездная налоговая проверка не грозит тем, кто чист перед ФНС.

Налоговые органы обладают неограниченными возможностями сбора и обработки информации о налогоплательщиках. Скрыть данные не получится: в ходе предпроверочного анализа о вашей деятельности узнают все. Но, если грамотно подготовиться и вовремя устранить налоговые риски, проверки и доначислений можно избежать.

Где можно получить консультацию независимого специалиста

Об особенностях консультирования по налоговым вопросам рассказывает Дмитрий Сидоренко, генеральный директор Fomix Consulting Group:

«Налогообложение — пожалуй, самая сложная и запутанная сфера отношений между бизнесом и законом. Даже добросовестные предприниматели, которые стараются своевременно и в полном объеме платить налоги, сдавать отчетность, проверять контрагентов, не застрахованы от нарушений. Механизмы предпроверочного анализа постоянно совершенствуются, а значит, увеличивается вероятность стать объектом внимания ФНС. Выход есть — обратиться к независимым экспертам, которые проанализируют налоговые риски вашего бизнеса и помогут свести их к минимуму.

Fomix Consulting Group оказывает услуги в области налогового консалтинга. Наши специалисты могут провести аудит вашей компании, выявить риски и разработать меры по их устранению. В результате вероятность выездной проверки будет сведена к минимуму. Если она все же состоится, консультанты Fomix Consulting Group помогут успешно ее пройти: проинструктируют сотрудников по взаимодействию с инспекторами, продумают стратегию защиты.

В Fomix Consulting Group работают эксперты, чей опыт подтверждается многочисленными успешно реализованными проектами. Доказательством профессионализма служит то, что 84% клиентов приходят к нам повторно. Мы не работаем по раз и навсегда установленным схемам — для нас уникален каждый случай».

P. S. Fomix Consulting Group специализируется на правовой поддержке бизнеса. Оказывает широкий набор услуг — от регистрации компаний и предоставления юридических адресов до аудита, налогового консалтинга и помощи в урегулировании корпоративных споров.

На первый-второй рассчитайсь! Минфин внедряет концепцию налоговых расходов

Льгота или расход?

В то время пока, умы экспертов и общественных деятелей будоражат вопросы изменений в пенсионном законодательстве, повышения ставки НДС и изъятия части прибыли крупных производственных компаний, Минфин России начал реформу в области налоговой системы – утверждение в нормативном документе концепции налоговых расходов, в рамках которой создается новое понимание налоговых льгот (сам документ здесь — http://regulation.gov.ru/p/82896).

Согласно концепции налоговых расходов – льготы по налогам понимаются как сокращение потенциальных доходов бюджетов для достижения определенных целей. При этом, утверждение налоговой льготы часто сопровождает принятие решений о развитии различных отраслей экономики или производства разных товаров.Вообще, налоговые отчисления – крупнейшая часть бюджетных поступлений, даже если не включать в них нефтегазовые доходы в рамках НДПИ.

«Зачем» или вопросы целей?

Минфин определил три цели налоговых расходов – поддержка социально назащищенного населения, стимулирование экономического роста и компенсация так называемых «технических» расходов бюджета.

Минфиновское понимание целей представляется слишком широким. Так, налоговые расходы на социально незащищенные группы населения должны учитывать все многообразие таких групп, когда для одних такие льготы фактически пожизненны, а для других имеют условие (например, до достижения детьми определенного возраста).

Целеполагание по стимулирующим налоговым расходам Минфин привязывает к дальнейшему увеличению поступлений в бюджеты от получателей налогов. Однако и тут возникают вопросы. Если стимулирование идет в целях вывода новых товаров на рынок, то отдача появится не сразу, возможно и через несколько лет, а налоговая льгота вполне может иметь временный характер, либо быть явно связанной с показателями организациями.

В любом случае, целеполагание, как и подобает Минфину, связано с финансовым результатом. В то же время понимание льгот как социальной поддержки населения требует более широкого подхода.

Цифровизация шагает по стране.

Прорывным, хотя и находящимся в тренде повсеместной цифровизации, является размещение перечня налоговых расходов в Интернете, хотя проект Минфина не устанавливает напрямую обязанности публикации сведений об эффективности и результативности налоговых расходов. В любом случае такая публикация позволила бы экспертам и общественникам увидеть, как работает механизм налоговых льгот.

В 2015-2017 годах Общероссийский народный фронт публиковал результаты своих мониторингов работы особых экономических зон, выявив множественные нарушения и просто отсутствие какой-либо работы резидентов ОЭЗ. С позиции концепции налоговых расходов, ОЭЗ – это один из типичных примеров стимулирующих налоговых расходов государства, когда от получателей льгот ожидается весомый экономический результат.

Можно задаться вопросом – для чего необходима такая работа, фактически предопределяющая ревизию налоговых льгот? Вполне вероятно, что такие льготы с минфиновской точки зрения не работают – не дают финансового результата. Соответственно льготы можно урезать или отменить. Но включение в ареал налоговых расходов также и налоговых льгот для социально незащищенных слоев населения позволяет и к ним применить «ножницы Минфина». В то же время социальные налоговые льготы имеют своей целью, скорее, социальный эффект, не измеримый финансово.

«Вы нам только шепните…»

Более того, работа по оценке налоговых расходов, согласно проекту Минфина, предполагается как ведомственная работа различных органов власти, без привлечения широкой общественности или представителей экспертного сообщества. Закрепление в проекте Минфина правила о дополнительном участии общества при оценке налоговых расходов позволило бы также услышать позиции самих льготополучателей и экспертов.

(Не)Программируемый результат

Обращает на себя внимание увязка работы по налоговым расходам с государственными программами. Действительно, бюджетная система перешла на программно-ориентированный тип, но госпрограммы покрывают не все льготируемые сферы и составляют главный инструмент управления развитием экономики. Имеющаяся в проекте Минфина формулировка — «иные цели социально-экономической политики РФ, не относящимися к государственным программам РФ» — не влечет четкого и измеряемого целеполагания. А в случае с территориальным развитием экономики, например, посредством механизма ТОР (территории опережающего социально-экономического развития), такая оценка становится еще сложнее. Не меньшую сложность будет представлять оценка вклада налоговых расходов в инфраструктурное развитие.

Налоговые расходы как деньги налогоплательщиков

В любом случае, концепция налоговых расходов – это необходимое для развития системы государственного регулирования экономики составляющее. Можно много спорить об эффективности налоговых льгот, измеримости эффектов, открытости работы по оценке их эффективности, но самое главное – что это продолжение проектного подхода в экономическом управлении. Понимание, что «у государства нет своих денег, есть только деньги налогоплательщиков», во многом порождает и концепцию налоговых расходов, так как деньги граждан должны быть потрачены эффективно.

Для этого необходимо скорректировать бюджетный процесс, внести изменение в бюджетное законодательство на всех уровнях, сделав работу по введению новых, сокращению действующих налоговых расходов чем-то повседневным, открытым и измеримым с позиции эффективности профильных органов власти.

Налоговые льготы: как измерить их эффективность

Для стимулирования отдельных видов экономической активности, поддержки определенных территорий или категорий населения в России широко применяются налоговые льготы. Это ежегодно «обходится» бюджетной системе более чем в 2,5% ВВП выпадающих доходов. В то же время до сих пор не ведется систематическая работа по инвентаризации мер налогового стимулирования, отсутствуют единые подходы к оценке их эффективности.

Основной функцией налоговой системы традиционно считают фискальную, то есть формирование доходной части бюджета страны или отдельных ее территорий (региона, муниципалитета). Причем российская налоговая система, как подчеркивается в ряде публикаций, является достаточно эффективной в реализации этой функции, что проявлялось как в длительном периоде профицита бюджета в середине 2000-х годов, так и в относительно небольшом бюджетном дефиците в кризисные периоды 2008–2009 гг. и 2014–2016 гг.

Для стимулирования инвестиций и факторной производительности многие страны применяют налоговые стимулы в рамках своей налоговой политики. В качестве основных аргументов в пользу этого инструмента называются способность налоговых льгот заметно повышать отдачу от инвестиций и сигнализировать об открытости экономики для частных инвестиций, а также их полезность для мобильности капитала. Кроме того, это служит инструментом налоговой конкуренции с другими юрисдикциями. Также считается, что предоставление налоговых льгот – более простое решение, нежели принятие бюджетных программ, направленных на стимулирование деловой активности.

В то же время налоговые льготы, как и иные освобождения и преференции по налогам и сборам, предусмотренные действующим законодательством, приводят к недополученным бюджетным доходам. Поэтому любые инициативы по налоговому стимулированию должны реализовываться крайне взвешенно и ответственно, а страны, которые испытывают сильные бюджетные ограничения, должны быть особенно осторожны в предоставлении налоговых стимулов во избежание усиления сопутствующих фискальных рисков.

Примеров относительно успешного предоставления налоговых льгот немного (Коста-Рика, Ирландия, Малайзия, Китай). В большинстве стран эффект от применения налогового стимулирования оказался обратным: широко распространенные налоговые льготы привели к снижению уровня эффективного налогообложения и эрозии налоговых баз, что стало в свою очередь основными фискальными факторами развития кризисных явлений в национальных финансовых системах, особенно это касается стран с низким качеством госуправления. Дело в том, что успешность применения налоговых стимулов зависит от наличия сразу нескольких важных системных факторов: благоприятных макроэкономических условий, стабильности монетарной и налоговой систем, развитой инфраструктуры, мобильного и прозрачного рынка труда, готовности госструктур к партнерскому (взаимовыгодному) сотрудничеству с бизнесом. В противном случае налоговые преференции могут не только подрывать доходную базу бюджета и требовать болезненных налоговых корректировок в виде более высоких налогов на другие субъекты хозяйствования и виды деятельности, сокращения расходов или усиления зависимости от долгового финансирования, но и приводить к серьезным экономическим искажениям, политическим манипуляциям и коррупции.

В теории налогообложения уже давно сформулированы три принципа оптимальной структуры налогов: эффективность (минимальное налоговое искажение в распределение ресурсов по законам рынка); справедливость (обложение в соответствии со способностью платить налоги); простота (минимальные затраты на администрирование и исполнение налоговых обязательств). Очевидно, что налоговые льготы в целом нарушают эти три принципа оптимального налогообложения, за исключением случаев вмешательства в устранение провалов рынка, налоговой конкуренции за привлечение инвестиционных проектов или формирования налоговых условий для развития экономических агломераций (производственных кластеров). В этой связи наиболее обоснованным налоговым стимулом является установление справедливых и умеренных базовых налоговых ставок.

В России в настоящее время как на федеральном, так и на региональном уровне существует большое количество налоговых льгот и преференций, при этом общий объем выпадающих доходов бюджетной системы составляет, по оценкам Минфина России, от 2,5 до 2,8% ВВП ежегодно.

Основной объем налоговых расходов сосредоточен на федеральном уровне – их доля составляет около 85% от общего размера выпадающих доходов бюджетной системы – и в основном касается таких налогов, как налог на прибыль, НДС, налог на добычу полезных ископаемых, НДФЛ. На региональном уровне налоговые расходы в основном формируются благодаря льготам по налогу на имущество.

Таблица. Распределение налоговых расходов между уровнями бюджетной системы в 2014-2017 гг, млрд рублей

2014201520162017
Всего налоговые расходы2190,32163,32208,82448,6
в том числе:
налоговые расходы федерального бюджета1886,51835,91882,62103,0
налоговые расходы консолидированного бюджета282,7302,0305,8319,6

Источник: Минфин России

В функциональном разрезе доминирующим направлением налоговых льгот является национальная экономика (в среднем 83–85% от всех налоговых расходов), внутри данного раздела наибольший вес имеют воспроизводство минерально-сырьевой базы и сельское хозяйство. В то же время теоретические исследования и эмпирический опыт применения налоговых послаблений указывают, что инвестиции в проекты, неразрывно связанные с конкретным местоположением их реализации (например, инвестпроекты по освоению природных ресурсов или агропромышленные проекты на специально отведенных землях) и не отличающиеся географической «мобильностью», не должны получать специальные налоговые преференции. Более обоснованной формой государственной поддержки их реализации являются бюджетные субсидии.

Еще одной особенностью российской практики применения налоговых льгот, уже не для бизнеса, а для населения, является их компенсационно-стимулирующий характер. Государство берет на себя часть расходов налогоплательщика на образование, приобретение жилья или медицинское обслуживание, как бы стимулируя потребление отдельных видов социальных услуг или рыночных благ. Напротив, в большинстве развитых стран налоговые льготы предоставляются в виде снижения налоговой нагрузки в обмен на одновременное снижение уровня потребления подобных товаров, работ, услуг. Так, в США гражданам, преимущественно проживающим за пределами страны в течение года и фактически не пользующимся общественными благами или благами с положительными внешними эффектами, финансируемыми из бюджетных средств (например, услугами социальной или транспортной инфраструктуры), предоставлено право исключить из налогооблагаемого по законам США дохода чуть более 100 тыс. долл.

Будучи прямой альтернативой бюджетным расходам, налоговые льготы в России отличаются преимущественно бессрочным характером, отсутствием адресности, несмотря на формальную нацеленность на решение определенных задач государственной политики, и выведены из-под бюджетного контроля. Как справедливо отмечает Минфин России, подобная практика создает предпосылки для снижения эффективности мер государственной политики, недооценки фактических объемов поддержки того или иного направления, неоптимального распределения ограниченных бюджетных ресурсов и в конечном итоге ведет к прямым потерям общественного благосостояния. В этой связи необходимо обеспечить в рамках бюджетного процесса проведение регулярного мониторинга и оценки эффективности налоговых расходов бюджета.

На сегодняшний день существует множество исследований, посвященных количественной оценке эффективности налоговых льгот. Но большинство из методик либо не предназначены для всестороннего анализа издержек и выгод, сосредотачиваясь на выявлении отдельных последствий от применения налоговых льгот, либо используют крайне сложное эконометрическое моделирование всех социально-экономических последствий их применения. В силу их сложности и трудоемкости рекомендовать подобные методические подходы для регулярного использования государственными служащими без должной специальной подготовки не представляется целесообразным. Вот почему оценка эффективности налоговых льгот должна сочетать в себе комплексность и всесторонность учета социально-экономических и бюджетных последствий применения налоговых льгот, с одной стороны, и простотой и понятностью алгоритма анализа, с другой.

На наш взгляд, анализ эффективности налоговых льгот следует осуществлять в два этапа: сначала проверку их соответствия необходимым критериям целесообразности, а затем оценку достаточности показателя результативности их фактического или планового применения, характеризующего эффекты от использования льготы.

На первом этапе критериями анализа могут быть:

а) льгота относится к числу налоговых расходов бюджета;

б) потери доходов бюджета от применения льготы являются существенными (например, больше 100 млн руб. ежегодно);

в) льгота не носит узкого характера при том, что она применяется в достаточно специфической сфере либо небольшим числом налогоплательщиков по прошествии нескольких лет от начала ее действия. Востребованность льготы рассчитывается как отношение фактического количества ее потребителей к потенциально возможному количеству ее пользователей;

г) льгота не вызывает сложности администрирования и правоприменения, и/или ее использование не сопровождается злоупотреблениями, и/или ее действие достаточно адресно, и/или имеет соразмерные (низкие) издержки администрирования (издержки администрирования налоговых расходов составляют менее 10% от их общего объема);

д) для достижения целей, которые преследует льгота, отсутствуют менее затратные альтернативные возможности (например, бюджетные субсидии или реализации проектов на основе государственночастного партнерства).

Несоответствие вышеперечисленным критериям свидетельствует о недостаточной эффективности льготы, а, значит, она должна быть рекомендована к отмене, либо по крайней мере к разработке предложений по совершенствованию механизма действия льготы (например, для издержек ее администрирования, повышения востребованности льготы и т.п.).

Результаты анализа на соответствие применяемых сегодня в России налоговых льгот необходимым критериям представлены в приложении. Указанные в нем льготы являются «кандидатами» на отмену.

На втором этапе (в случае выполнения всех необходимых критериев эффективности) ведомство-куратор льготы либо Минфин России (для общесистемных институциональных льгот, затрагивающих интересы нескольких ведомств) должны провести их оценку на предмет соответствия критериям результативности. В этом случае должна быть проанализирована динамика хотя бы одного показателя (индикатора), на значение которого оказывает влияние рассматриваемая льгота. Очевидно, что цели применения льготы могут быть как социальные (например, повышение доступности социально значимых товаров и услуг для потребителя, поддержка отдельных групп населения, стимулирование занятости отдельных групп населения и т.п.), так и экономические (стимулирование инвестиционной активности, поддержка отдельных видов деятельности, повышение инновационной активности, стимулирование экономического развития определенных территорий и т.п.). Поэтому ведомству-куратору или Минфину необходимо подобрать как минимум один из индикаторов, который наиболее чувствителен к целенаправленному воздействию льготы. Например, это может быть объем потребления отдельных товаров (услуг), охват населения услугами социально значимых организаций, доля расходов населения (или его определенных групп) на социально значимые товары и услуги, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, доля инвестиционных расходов в общих расходах организаций, объем выпуска отдельных видов продукции и т.п.

При этом достоверность оценки влияния льготы на динамику целевого показателя (индикатора) зависит от соблюдения ряда требований:

– доступность полной информации о льготе;

– отсутствие в течение анализируемого периода существенных изменений в законодательстве по порядку применения льготы и расчету налогооблагаемой базы;

– отсутствие исключительно отрицательной динамики показателя (индикатора) и соответствующих налоговых расходов;

– отсутствие определяющего влияния иных факторов (помимо налоговой льготы) на динамику значений рассматриваемого показателя (индикатора).

Формирование механизма оценки эффективности налоговых льгот предполагает ряд мер, в частности, введение в бюджетный процесс процедур регулярного мониторинга и оценки налоговых расходов бюджета; формализацию перечня налоговых расходов, подлежащего ежегодному пересмотру с целью учета изменений нормативных правовых актов, списка государственных программ/проектов и их структуры, а также иных обстоятельств; регламентацию процедуры отмены неэффективных и не соответствующих современным целям государства налоговых льгот; закрепление требований к установлению новых налоговых льгот, в том числе предусматривающих повышение адресности их применения и строгой координации с целями и задачами соответствующих инструментов государственного программно-целевого и проектного управления.

Получение адекватных результатов применения предлагаемого механизма оценки эффективности налоговых льгот напрямую зависит от остроты таких общесистемных проблем, как высокий уровень коррупции, избыточно волатильный обменный курс, инфляция, неудовлетворительная прозрачность и ритмичность бюджетных расходов, непоследовательность и непредсказуемость государственного управления и других важных институциональных условий.

Подпишитесь на нашу рассылку, и каждое утро в вашем почтовом ящике будет актуальная информация по всем рынкам.

Создание в России системы учета налоговых расходов при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов 1

«Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», 2015, N 1

Статья публикуется по материалам журнала «Финансовая аналитика: проблемы и решения». 2014. N 44 (230).

В странах ОЭСР применение налоговых расходов, их учет и оценка успешно осуществляются с начала 1970-х гг.

В предыдущей статье автором был представлен обзор опыта зарубежных стран, который позволил сделать определенные выводы. В частности, было отмечено, что включение оценки налоговых расходов в документы, представляемые в парламент вместе с проектом государственного бюджета на очередной год, является стандартом международной бюджетной практики. При этом важным считается не только оценка величины налоговых расходов в сопоставлении с планируемыми бюджетными доходами, но также проведение сопоставлений с аналогичными по целям программными расходами и оценка результативности и эффективности налоговых расходов.

Богачева О.В., Фокина Т.В. Антикризисное бюджетное регулирование — опыт стран ОЭСР // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. N 41.

В России система такой оценки только формируется, что не позволяет в полной мере оценивать эффективность мер налогового стимулирования и масштабы потерь от недополученных бюджетных доходов от предоставления налоговых льгот.

Задача по созданию системы учета налоговых расходов при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов поставлена в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 2593-р .

Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 2593-р.

В статье сформулированы предложения по созданию в России системы учета налоговых расходов при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов, предлагаются и обосновываются необходимые поправки в бюджетное законодательство Российской Федерации, а также даны рекомендации по разработке и внедрению классификации налоговых расходов как составной части бюджетной классификации.

Концепция налоговых расходов — законодательное закрепление понятия «налоговые расходы». В России накоплен большой опыт применения налоговых льгот и преференций (в настоящее время используется более 240 налоговых льгот), однако нормативное регулирование налоговых расходов в настоящее время отсутствует и не применяется сама концепция налоговых расходов.

Введение в бюджетную практику данной концепции требует в первую очередь законодательного закрепления термина «налоговые расходы».

В определенном смысле эта терминологическая конструкция является неудачной. Не следует искать какую-либо юридическую трактовку этого термина или пытаться привязывать его по смыслу к налоговым доходам и бюджетным расходам. В то же время этот термин прочно закрепился в международной бюджетной практике и непросто найти ему адекватную замену. Закрепление вместо него понятий «недополученные доходы бюджетов» или «выпадающие налоговые доходы бюджетов» не будут отражать введения качественно новой бюджетной категории и может привести к дополнительной путанице с другими случаями возникновения выпадающих доходов.

В международной бюджетной практике налоговые расходы определяются как недополученные доходы бюджета, обусловленные налоговыми льготами и преференциями, размер которых определяется отклонением от базовой структуры налогов.

Таким образом, представляется целесообразным закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации следующее общее определение налоговых расходов: недополученные (упущенные, выпадающие) доходы бюджета, обусловленные применением пониженных налоговых ставок, освобождений, исключений, установленных законодательством о налогах и сборах, используемые в целях реализации социально-экономической политики государства.

Помимо самого определения налоговых расходов в нормативной базе необходимо закрепить понятие «размер налоговых расходов», который определяется отклонением от базовой структуры налогов. Это определение, по мнению автора, может быть отражено в методике оценки налоговых расходов.

В случае закрепления данных понятий в российском бюджетном законодательстве потребуется определенная корректировка (приведение в соответствие) положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ).

Так, в частности в ст. 172 «Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов» БК РФ целесообразно будет включить положение, согласно которому составление проекта бюджета должно основываться и на прогнозе налоговых расходов (вариант — на оценках налоговых расходов).

Учитывая, что одним из стандартов открытости бюджета является включение в документы по проекту бюджета материалов по оценке налоговых расходов, в перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, предлагается также включить прогноз налоговых расходов (вариант — оценку налоговых расходов). Этот прогноз (оценка) необходим для оценки потерь бюджетов от предоставленных налоговых льгот и преференций и анализа эффективности этих мер.

В связи с этим целесообразно дополнить БК РФ статьей «Прогноз налоговых расходов» (вариант — «Оценки налоговых расходов»), устанавливающей, что прогноз (оценка) налоговых расходов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается на период не менее трех лет (вариант — за два предыдущих и текущий год) соответственно по федеральным, региональным и местным налогам в целях оценки недополученных доходов бюджетов, обусловленных применением пониженных налоговых ставок, освобождений, исключений, установленных законодательством о налогах и сборах, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также оценки общего объема государственных (муниципальных) ресурсов, используемых для решения социально-экономических задач, оценки эффективности налоговых мер в сопоставлении с аналогичными по целям бюджетными расходами.

Методика оценки налоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации утверждается Министерством финансов Российской Федерации. Прогноз (оценка) налоговых расходов осуществляется в соответствии с методикой оценки налоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в порядке, устанавливаемом соответствующим финансовым органом.

Также автор предлагает ввести в БК РФ новую статью «Прогноз (оценки) налоговых расходов», а не включать эти вопросы в ст. 174.1 «Прогнозирование доходов бюджета», так как прогноз налоговых расходов не имеет своей целью прогнозирование доходов бюджета.

Помимо прочего следует дополнить бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации (ст. 165 БК РФ) методологическим руководством по оценке налоговых расходов. Также полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (ст. 158 БК РФ) необходимо дополнить п. 4: «Осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета и оценку налоговых расходов, составляет обоснования бюджетных ассигнований».

В соответствии с этим полномочием главные распорядители (распорядители) бюджетных средств будут обязаны проводить оценку налоговых расходов в рамках соответствующих государственных (муниципальных) программ, подпрограмм в целях определения объема налоговых льгот и преференций и сопоставления с аналогичными по целям бюджетными расходами на этапе подготовки программ и отчетов по их реализации.

Внесение предлагаемых дополнений в БК РФ потребует доработки проекта методики оценки налоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (Письмо Минфина России от 23.12.2013 N 01-02-01.03-56778) , а также внесения следующих изменений и дополнений в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации и Методические указания :

  • при подготовке государственных программ в дополнительные и обосновывающие материалы должны быть включены прогнозные оценки налоговых расходов, подготовленные в соответствии с Методикой оценки налоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Минфином России;
  • годовой отчет должен содержать в том числе оценку фактических налоговых расходов и оценку их эффективности и результативности.

С учетом замечаний Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации от 11.02.2014 N 01-11/02.
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
Приказ Министерства экономического развития РФ от 20.11.2013 N 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

Создание классификации налоговых расходов. Учитывая значимость налоговых расходов в достижении целей социально-экономической политики, необходимости учета налоговых расходов в совокупности государственных ресурсов, направляемых на реализацию государственных программ, рекомендуется разработать и внедрить классификацию налоговых расходов как составной части бюджетной классификации, в основе которой лежат виды налогов, по которым установлены налоговые льготы, и целевое назначение налоговых расходов.

При разработке рекомендаций по классификации налоговых расходов автор исходит из того, что Министерством финансов Российской Федерации будет определен перечень налоговых льгот и преференций, обусловливающих потери бюджета в налоговых доходах (налоговые расходы). Налоговые льготы и преференции, входящие в этот перечень, образуют первичные элементы классификации налоговых расходов. Они могут быть сгруппированы по следующим типам налоговых льгот и преференций:

  • освобождение от налогообложения (доходы, не включаемые в налоговую базу);
  • вычеты из налогооблагаемой базы расходов;
  • льготы по амортизации;
  • пониженные ставки налога, применяемые к отдельным категориям налогоплательщиков или налогооблагаемых сделок;
  • отсрочка выплаты налога;
  • налоговый кредит.

Эти типы налоговых льгот и преференций, применимые к разным видам налогов, могут рассматриваться как группы налоговых расходов (второй уровень классификации).

Автор также основывается на том, что согласно проекту методики оценки налоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации оценка налоговых расходов будет осуществляться по следующим видам налогов:

а) федеральным налогам:

  • налогу на добавленную стоимость;
  • налогу на прибыль организаций;
  • налогу на доходы физических лиц;
  • налогу на добычу полезных ископаемых;

б) региональным и местным налогам:

  • транспортному налогу;
  • налогу на имущество организаций;
  • налогу на имущество физических лиц;
  • земельному налогу.

Для оценки потерь налоговых доходов вследствие налоговых льгот и иных преференций по соответствующим налогам классификация налоговых расходов должна обеспечить их связь с видами налогов (т.е. налоговые расходы должны классифицироваться по видам налогов).

Учитывая, что налоговые расходы применяются для решения задач государственной социально-экономической политики, в классификации налоговых расходов должна быть выражена их целевая направленность.

На основе анализа международного опыта оценки налоговых расходов и российской практики применения налоговых льгот были определены следующие основные сферы применения налоговых расходов в Российской Федерации:

  • социальная политика;
  • содействие населению в получении образования;
  • содействие населению в лечении и укреплении здоровья;
  • содействие населению в жилищном строительстве;
  • содействие общеэкономическому развитию (включая государственный сектор) и инвестициям;
  • содействие НИОКР;
  • поддержка отдельных отраслей и секторов экономики;
  • содействие территориальному развитию.

В соответствии со сферами применения автором были определены следующие виды налоговых расходов (по налогу на доходы физических лиц и налогу на прибыль):

  • налоговые расходы на социальное обеспечение;
  • налоговые расходы, связанные с трудовыми доходами населения;
  • налоговые расходы, способствующие повышению доходов населения от имущества;
  • налоговые расходы по содействию населению в получении образования;
  • налоговые расходы по содействию населения в получении медицинских услуг и оздоровления;
  • налоговые расходы на поддержку жилищного строительства;
  • налоговые расходы общего характера на поддержку отраслей и секторов;
  • налоговые расходы на поддержку казенных учреждений;
  • налоговые расходы на поддержку бюджетных и автономных учреждений;
  • налоговые расходы на поддержку государственных корпораций;
  • налоговые расходы по НИОКР;
  • налоговые расходы на поддержку отдельных отраслей и секторов;
  • налоговые расходы на поддержку территориального развития.

В рамках каждого вида налоговых расходов производится их группировка по подвидам, конкретизирующим целевую направленность налоговых расходов.

Пример группировки налоговых расходов представлен в табл. 1.

Пример группировки налоговых расходов

Сфера применения налоговых расходов

Налоговая льгота в составе перечня налоговых льгот (преференций), относимых к налоговым расходам

Ссылка на основную публикацию
ВсеИнструменты
Adblock
detector